'Longread' over het opmerkelijke gedachtegoed van de commissie-Remkes
m.b.t. het functioneren van onze parlementaire democratie.

fragment:
De staatscommissie zegt dat het representatieve stelsel voor haar het uitgangspunt is. Maar in plaats van deze indirecte democratie (tegen alle participatiemodes in) dan eens aantrekkelijk te beschrijven en het onverminderde belang ervan voor de huidige tijd aannemelijk te maken, gooit ‘Remkes’ de basisprincipes van dit model zodanig om dat er een soort volksdemocratie tevoorschijn komt.

Dit artikel is een uitbreiding van kritiek op de Staatscommissie parlementair stelsel die ik eerder opschreef in Herinnering aan de rechtsstaat (2018) en in mijn opiniestuk ‘Een liberale democratie kan niet zonder vertegenwoordiging’ dat op  zaterdag 28 maart 2020 was te lezen in NRC Handelsblad.

Op dit opiniestuk werd in dezelfde krant door drie leden van de staatscommissie gereageerd, en ook over die reactie gaat (het eerste deel van) deze beschouwing.

        Inhoud:

• Inleiding
• Vertegenwoordigen is niet: 'vertolken'
• Over 'vergeten', 'verweesde' en 'energieke' burgers
• 'De democratie moet directer'
• Nawoord

Op 10 februari jl. organiseerden het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) samen met de provincie Friesland een regionale bijeenkomst in het kader van ‘Democratie in actie’, een programma van de rijksoverheid dat in het teken staat van een radicale vernieuwing van de lokale democratie. Op voorstel van de provincie was mij gevraagd om t.b.v. een plenair debat over dit democratiebeleid een ‘tegengeluid’ te laten horen. Dit is de tekst van de inleiding die ik hield.

‘Democratie is geen groepstherapie’, zo merkte ik eind 2018 op in een interview met het Dagblad van het Noorden. Aanleiding voor die uitspraak was het feit dat zo’n beetje heel politiek en bestuurlijk Nederland tegenwoordig meent dat lokale democratie idealiter niet veel met politiek te maken heeft, maar vooral berust op de eigen inzet van clubjes mensen voor hun directe leefomgeving, en op ‘samen met burgers besturen’ door middel van allerhande participatieve sessies en (digitale) ‘tools’.

Hierbij wordt vaak aangevoerd dat een aldus vernieuwde democratie heilzaam is voor een vermeend afgenomen vertrouwen in de politiek, en óók heilzaam voor een al even vermeend gebrek aan ‘sociale cohesie’. Bovendien zou het slim zijn van de plaatselijke overheid om burgers persoonlijk te betrekken en meer verantwoordelijkheid te geven: op die manier zou optimaal gebruik worden gemaakt van een tot dusver onderbenut, wederom vermeend potentieel aan burgerkennis en burgerenergie.

Participatieverordening
Onder verwijzing naar dergelijke frasen voltrekt zich zoals u zult weten sinds 2013 (het jaar van de ‘doe-democratie’) een democratische gedaantewisseling: die van een representatieve democratie naar een verwarrende mix van klassiek lokaal bestuur en allerlei vormen van burgerkracht en burgermacht. Nogal wat gemeenten kennen inmiddels een ratjetoe aan meestuurmogelijkheden, en laten zich op basis van het zogeheten Right to Challenge met genoegen ‘uitdagen’ door burgers die een bepaalde overheidstaak graag eigenhandig willen verrichten. En als het aan het huidige kabinet ligt, is binnenkort elke gemeente (en ook elke provincie en elk waterschap) verplicht om in een ‘participatieverordening’ vast te leggen hoe zij burgers precies in de gelegenheid stelt zich te mengen in ‘de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van beleid’.

Wrang genoeg moet straks in gemeenten de gemeenteraad voor de wettelijk te verruimen participatie de ‘kaders’ gaan opstellen – wrang, omdat de nieuwe wet in feite die raad een kopje kleiner maakt. Welbeschouwd komt het wetsvoorstel in kwestie er dan ook op neer dat burgers in hun rol als kiezer juist steeds minder serieus worden genomen. Ik hoop dat u hier eens bij stil wilt staan, te meer omdat de invloed van gemeenteraden  ̶  en dus de macht van kiezers  ̶  al flink is verzwakt door de decentralisaties in het sociaal en ruimtelijk domein, terwijl de zware bezuinigingen waarmee die decentralisaties gepaard gingen voor de burger ook zeker geen pretje zijn.  

Vergissing
Sinds een jaar of vier nu, probeer ik in publicaties, lezingen, debatten en gesprekken met bestuurders, raadsleden, ambtenaren en burgers duidelijk te maken dat het eensgezinde politieke streven naar mínder politiek, mínder overheid en juist méér samenleving, méér burger een vergissing is. Onlangs werd ik in die overtuiging weer eens gesterkt door de uitkomsten van recent gedaan onderzoek. Zo promoveerde eind januari aan de Rijksuniversiteit Groningen Hiska Ubels op het proefschrift ‘Vernieuwende vormen van lokaal bestuur met een hoge mate van burgerzelfsturing’ waarvoor ze onder meer de Dorps Ontwikkelings Maatschappij in het Friese Ee bestudeerde.

Om haar conclusies wond Ubels geen doekjes:
- sociaal doe-het-zelven kan voor de deelnemers flink belastend zijn (in termen van tijd, vereiste deskundigheid, reputatie);
- veruit de meeste mensen (in dit geval bewoners van krimpdorpen) hebben niet de behoefte eraan mee te doen;
- door inwoners gedragen leefbaarheidsprojecten kunnen de sociale verhoudingen makkelijk onder spanning zetten;
- gemeenten stimuleren zelfredzaamheid in werkelijkheid vooral omdat ze denken dat dat goedkoper is;
- de dialoog van initiatiefnemers met niet-deelnemende betrokkenen laat vaak te wensen over.
Voorts zijn mensen die het meedoen aan (grotere) lokale projecten wél langere tijd volhouden volgens Ubels steevast degenen die er zelf belang bij hebben  ̶  waardoor het veelgeroemde ‘co-produceren van publieke waarde’ door burgers toch wel in een wat ander daglicht komt te staan…
 
Het is uiteraard nuttig dat het onder politici en beleidsmakers zo populaire fenomeen ‘zelfredzame initiatieven’ door Ubels grondig is bekeken. Tegelijk zijn haar bevindingen weinig verrassend voor wie over de wenselijkheid en haalbaarheid van intensieve burgerklussen weleens wat langer heeft nagedacht en/of bekend was met al jaren eerder gedaan onderzoek op dit gebied.

Maximale directe invloed
Interessant vond ik óók de vorig jaar door drie juristen van de Universiteit Leiden verrichte studie naar het al genoemde Right to Challenge, waarover in het Regeerakkoord van 2017 is afgesproken dat daarvoor een heldere, algemene regeling zou komen. Deze juristen, die van het ministerie van BZK de opdracht hadden gekregen om na te gaan hoe zo’n regeling zou kunnen luiden, stelden vast dat diverse bestaande juridische bepalingen en ook andersoortige obstakels een dergelijke wet in de weg staan. Waarna het ministerie besloot het recht om de overheid ‘uit te dagen’ dan maar te laten vallen onder de decentrale participatieverordeningen waarover ik het net had.

Minstens zo boeiend vond ik het echter, dat de Leidse juristen er later in een andere publicatie op wezen dat het woord ‘uitdagen’ voor burgers die zich op het Right to Challenge beroepen ‘[méér] betekent dan simpelweg “zelf doen” of “overnemen”’. Ik citeer:

‘Echt uitdagen heeft de wederzijdse erkenning van politieke en professionele gelijkwaardigheid als inzet. En dat lijkt het overheersende gevoel in deze beweging. In die zin is het Right to Challenge (…) een uitdrukking van een nieuw soort directe democratie, met als steekwoorden: maximale directe invloed, individuele autonomie, een gelijkwaardige relatie met de overheid en erkenning van de professionaliteit van de burger.’ (1)

Recht van de mondigste burger
Zelf leken de betreffende onderzoekers niet wakker te liggen van deze vergaande burgeraspiraties, zij constateerden een en ander slechts. Ik maak er wél bezwaar tegen. Maar zoals gezegd: het is niet alleen een gering aantal burgers dat uit is op die ‘maximale directe invloed’. Terwijl het democratisch rechtsstatelijke bouwwerk zoals we dat in Nederland officieel nog kennen op grote waardering van het merendeel der bevolking kan rekenen, hebben de Tweede Kamer, het ministerie van BZK, twee kabinetten Rutte en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) zich in de afgelopen jaren bekeerd tot een ‘participatiesamenleving’ in plaats van een verzorgingsstaat, en tot een zogenoemde ‘meervoudige democratie’ in plaats van de grondwettelijke representatieve democratie. (2)

Overigens heb ik tijdens eerdere voordrachten en gesprekken gemerkt dat die nieuwe democratie op gemeentehuizen, provinciehuizen en ook op het ministerie van BZK lang niet door iedereen omarmd wordt. Terecht. Want minister Ollongren mag dan vinden dat ‘een sterke lokale democratie vraagt om een sterke representatieve democratie (gemeenteraad), met aanvullend een sterke participatieve, deliberatieve en directe democratie, én een sterke verbinding daartussen’. Maar hoe je die wezenlijk verschillende democratie-invullingen kunt combineren zónder in een verrommelde democratie te belanden waarin verkiezingen en het raadslidmaatschap hun glans verliezen en het recht van de mondigste burger geldt, heeft ze er tot op heden niet bij verteld. (3)

Voldoende democratie
Tot slot. Ik denk eerlijk gezegd dat we in ons land al een aardige tijd voldoende democratie hebben. In processen van beleidsvorming kunnen burgers en andere belanghebbenden al sinds jaar en dag op verschillende manieren hun visie of wensen kenbaar maken. We kunnen ook pressiegroepen beginnen, meedoen aan publieke debatten, actief worden in een politieke partij en zelf een partij stichten. Ook op het civiel-maatschappelijke vlak is er veel mogelijk: wie dat wil, kan zich vrijwillig inzetten voor een sociaal doel naar keuze – en dat gebeurt op grote schaal al decennia.

Alles wat er in de afgelopen zes jaar door BZK en VNG aan extra participatie-opties is aangejaagd, zit in de sfeer van burgers zelf, gratis en voor niets, allerlei overheidsachtige dingen laten doen, én in de sfeer van ruimte bieden voor persoonlijk meebepalen of zelf beslissen. Bij deze participatievormen zijn uiteindelijk maar heel weinig burgers gebaat, aangezien ze afbreuk doen aan serieus, rechtsstatelijk geïnspireerd openbaar bestuur, en aangezien ze de civil society, zeg maar de eigen maatschappelijke ruimte voor burgers, niet versterken maar schaden.

Dat zoveel partijen de democratie langs deze lijnen willen vernieuwen, of zelfs vervangen, is kwalijk en onbegrijpelijk.

(1) Geerten Boogaard, Esmée Driessen en Willemien den Ouden, ‘Een algemene regeling voor het Right to Challenge. Over interfaces in het publiekrecht’, Nederlands Juristenblad, 8 november 2019, p. 2866.

(2) zie ook Annemarie Kok, ‘Afscheid van de indirecte democratie’, S&D, december 2018, p. 41.

(3) Kamerbrief plan van aanpak voor versterking lokale democratie en bestuur, 5 juli 2018, p.5.

Een hunkering naar harmonie, vereniging, verzoening. Dat sentiment kon je het afgelopen jaar, en zeker rond de overgang van 2019 naar 2020, in nogal wat columns en commentaren ontwaren. ‘[Ik wens] dat het publieke debat niet gevoerd wordt om elkaar af te troeven om het eigen gelijk te bewijzen, maar om te leren luisteren naar dingen die je nog niet wist’, schreef bijvoorbeeld Clarice Gargard begin januari in NRC.  Op 28 december had in deze krant al een soortgelijk geluid geklonken. ‘Alles en iedereen [is] vervuld van zijn eigen heilige woede’, somberde toen Tommy Wieringa in zijn zaterdagse column. Het is een observatie die eerder Bas Heijne op dezelfde plek met regelmaat noteerde. Wieringa is alleen nog zwartgalliger: ‘Stuurloos en reddeloos drijven we steeds verder van elkaar weg’. En: ‘Geen instanties meer die ons nog langer verbinden’. Gevolgd door de vrij zouteloze raad: besef vaker ‘dat de meeste meningen maar meningen zijn. Je hebt een mening, je bent er geen’.

Elders, op De Correspondent, las ik een heel ander getoonzet stuk van Rob Wijnberg, getiteld ‘We zijn het veel meer eens dan we denken’. De samenleving lijkt gepolariseerder dan ooit, maar de constante ‘opinie-oorlog’ op Twitter en tv, zegt Wijnberg, is maar een klein deel van het verhaal. In werkelijkheid is er rond diverse maatschappelijke onderwerpen volgens hem juist sprake van een overweldigende mate van consensus, een stelling die hij onderbouwt met percentage na percentage. Zo haalt hij een rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau uit 2019 aan. Daarin stond dat driekwart van de Nederlanders het gevoel heeft dat de meningsverschillen over maatschappelijke kwesties in ons land toenemen. Maar ook berichtte het SCP dat die indruk niet klopt: ‘Afgaande op bevolkingsenquêtes (over hoe mensen tegen bepaalde zaken aankijken, AK) is er weinig reden tot zorg over toenemende meningsverschillen en verharding’.

Echte ideeënstrijd
Nu is er iets raars aan de hand met zowel de roep om beter naar elkaar te luisteren, de boodschap dat meningen eigenlijk niet zo veel te betekenen hebben, als de nadruk op hoe weinig ‘we’ in feite van inzicht verschillen. Want wil er ergens iets te leren, te verbinden of te beamen vallen, dan moeten daar eerst discussiewaardige standpunten te berde worden gebracht, zou je denken. Harmoniebepleiters dreigen  deze inhoudelijke dimensie van openbare debatten te verwaarlozen. Van luisteren geven zij hoger op dan van doordachte opvattingen ventileren en die met verve verdedigen.

De neiging om echte ideeënstrijd en oppositie (waarbij het aankomt op overtuigingskracht) uit de weg te gaan, overbodig te verklaren of kansloos te maken, tref je ook aan in politiek en bestuur. Polderen en pragmatisme zijn vruchtbare tradities en adviescommissies kunnen impasses helpen doorbreken. Maar als parlementen uitgepraat raken door het overmatig ‘verplaatsen’ van politiek werk naar (onzichtbare) niet-gekozen gremia, door grote verantwoordelijkheden over te hevelen naar lagere overheden, door een te sterke coalitiebinding of uit angst om de kiezer tegen zich in het harnas te jagen, is er meer verloren dan gewonnen.

Zelf aan de knoppen
Die kant gaat het helaas echter wel steeds meer op, zodat je inmiddels kunt constateren dat nota bene politici van alle kleuren zelf niet echt meer houden van de overheid en van de bestaande vertegenwoordigende democratie. Eerst, vanaf midden jaren tachtig, namen zij van beide concepten behoorlijk wat afstand omdat ze dachten dat het goedkoper en efficiënter was om onderdelen van publieke taken, regelgeving en controle over te laten aan markt(werking) en allerhande toezichthouders. Intussen keren zij zich van (verzorgings)staat en democratie óók af omdat ze menen dat er op allerlei gebied ‘lokaal maatwerk’ geleverd moet/kan worden én omdat ze geloven dat moderne, zogenaamd zeer coöperatief en deliberatief ingestelde burgers veel zaken onderling wel kunnen regelen en als het even kan zelf aan de knoppen willen zitten.

Vandaar de recente keuze van politiek Den Haag om belangrijke delen van sociaal en ruimtelijk beleid door gemeenten te laten bepalen en via de nieuwe ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’ burgers meer zeggenschap en ruimte voor eigen initiatief te geven: inwoners in staat stellen om op diverse manieren rechtstreeks deel te nemen aan de vorming, uitvoering en evaluatie van beleid wordt binnen alle gemeenten, provincies en waterschappen verplicht. Dit laatste betekent dat de positie van politieke partijen, van de gemeenteraad en van provinciale staten fundamenteel van karakter gaat veranderen, en ook: dat de geesten rijp worden gemaakt voor een eveneens directere landelijke democratie  ̶  bedenkelijke ontwikkelingen waarover je zelden iemand een kritische noot hoort kraken.
 
Gezamenlijk ‘huis’
Kennelijk is in het collectieve politieke geheugen danig weggezakt wat ook alweer de bestaansgronden en de pluspunten waren van een politiek systeem dat een representatieve democratie, het principe van evenredige vertegenwoordiging (veel politieke partijen om uit te kiezen) en een sociale rechtsstaat combineert. Welnu: kenmerk van dit systeem is dat het herkenbare structuren en herhaalbare procedures biedt teneinde maatschappelijke problemen te kunnen agenderen en uiteenlopende politieke perspectieven en belangenconflicten naar voren te kunnen brengen, om vervolgens te pogen verschillen van inzicht creatief te overbruggen en via compromissen te komen tot algemeen verbindend (!) beleid. (1)

Voor gekozenen en gezagsdragers brengt dit grondwettelijke stelsel het volgende met zich mee: veel lezen, luisteren, overleggen, zin van onzin scheiden, visie hebben, afwegingen maken, haalbaarheid inschatten, positie kiezen, intensief zoeken naar gemene delers, de tegenpartij tegemoet willen komen, rekening houden met minderheden, verantwoording afleggen e.d. Het systeem zelf dwingt deze even politiserende als pacificerende gedragingen keer op keer af, in en rondom een gezamenlijk ‘huis’ van alle kiezers.

Dat in de actieve politiek telkens ook andere, deels minder edele motieven, omgangsvormen en gewoonten een rol spelen, naast een duistere invloed van bedrijven en lobbyisten, laat onverlet dat ‘onze’ organisatie van de toekenning, spreiding en beperking van ‘macht’ qua opzet helder en solide is, en vooralsnog resulteert in de onderliggende bedoeling: in alle verscheidenheid vreedzaam samenleven. Voor maatschappelijke fragmentatie, laat staan ontreddering, hoeft dan ook niet te worden gevreesd, zolang theorie en praktijk niet te ver uiteen gaan lopen en burgers de democratische logica kunnen volgen en blijven onderschrijven. 

Tekortschietende verbeeldingskracht
Toch heerst er her en der in de maatschappij dus een hang naar minder ophef en meer gemeenschap, terwijl politieke representanten tenderen naar ‘depolitiseren’ in gedaanten als privatiseren, delegeren, conformeren, horizontaliseren en democratiseren  ̶  een voorkeur die behalve met de al genoemde factoren en aanleidingen ook weleens sterk kon samenhangen met een tekortschietende verbeeldingskracht en met ontoereikende verbale vermogens.

De gevolgen van die depolitisering zijn niet mis: in mijn ogen is menig hardnekkig actueel maatschappelijk probleem precies ontstaan door het geleidelijke ‘afscheid’ van overheid en politiek, in het bijzonder door het ontbreken van grondige gedachtewisselingen in parlement en binnen politieke partijen over mogelijke wegen naar een volhoudbare toekomst, over de gewenste rol van de overheid anno heden, over de mentaliteit en de deskundigheid waarover die overheid moet beschikken en last but not least over de uitvoerbaarheid en de rechtsstatelijkheid van allerlei nieuwe plannen (2).

‘Mist van consensus’
In zijn afscheidsrede als hoogleraar aan de Universiteit Leiden sprak politicoloog Ruud Koole medio  december over de conditie van wat hij ‘de electorale pijler’ onder de democratische rechtsstaat noemt. Die pijler is verzwakt, stelde hij. En dat komt mede doordat er aan politieke partijen iets negatiefs is gaan kleven. Koole vindt dat slechts zeer ten dele terecht, en ook hij hekelde het feit dat de macht van het parlement in niet geringe mate is verschoven naar niet-gekozen actoren. Maar kritiek op partijen heeft Koole wél waar het hun aanbod van ‘goede ideeën’ en ‘realistische alternatieven’ betreft:

‘Een democratie kan alleen goed functioneren als kiezers bij verkiezingen iets te kiezen hebben. En daarvoor zijn partijen nodig die, al dan niet in uitgewerkte programma’s, beleidsvoorstellen doen die inhoudelijk van elkaar verschillen. Politieke partijen als inhoudelijke bakens, waarop de kiezer kan koersen. Maar dan moeten die verschillen er wel zijn en ook worden gewaardeerd. [Mijn] zorg zit er in dat er een te grote bestuurlijke gerichtheid in het politieke debat is geslopen: een mist van consensus die het zicht op die verschillen ontneemt.’ Met het gevaar, aldus Koole, van thuisblijvende kiezers en gunstige uitslagen voor ‘extreme partijen’. (3)

Politieke interviews
Tot slot een kleine positieve trend die ik sinds kort bespeur. In NRC kom ik de laatste maanden vaker dan voorheen boeiende politieke interviews tegen. Met (Euro)parlementariërs, bewindslieden, burgemeesters, een Eurocommissaris. Ga zo door, nieuwe hoofdredacteur René Moerland: breng politieke ideeën en dilemma’s terug in de krant, en daarmee in de samenleving. (NB: houd die gesprekken prettig zakelijk. Neem dus geen voorbeeld aan de Volkskrant die vorig jaar een ellenlang, grensoverschrijdend persoonlijk interview met minister Schouten publiceerde).

En hoe interessant zou het zijn om op vernieuwende manieren geregeld te laten zien hoe een idee zich uiteindelijk wel of niet een weg baant naar democratisch beleid. Daarnaast zouden kranten en andere media op gezette momenten een balans kunnen opmaken van problemen, feiten en voorstellen die in politieke en publieke debatten komen bovendrijven. Dat zal zowel politici als burgers (jong en oud) helpen hun kijk op mens, maatschappij en bestuur te scherpen en kan de nu vaak uiterst rommelig verlopende discussies (als het op de journalistieke opiniepagina’s al tot een echte discussie komt) meer ‘richten’. In deze jachtige, benarde, democratisch versnipperde en met informatie overladen tijden zijn zulke vormen van ordening meer dan welkom.